Sanzioni Amministrative: Retroattività Della Ex MITIOR?

Con sentenza n. 193 del 6 Luglio 2016 depositata il 20 luglio 2016 la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 24 novembre 1981 n. 689 (Modifiche al sistema penale), sollevata in riferimento all’art. 3 della Costituzione ed all’art. 117 primo comma della Costituzione, in relazione agli artt. 6 e 7 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955 n. 848.

La questione di legittimità costituzionale era stata sollevata dal Tribunale di Como, chiamato a decidere in un procedimento di opposizione ad ordinanza ingiunzione, emessa dalla Direzione territoriale del lavoro di Como, di irrogazione della maxi-sanzione per lavoro nero prevista dall’art. 3 comma 3 del decreto legge 22 febbraio 2002 n. 12, convertito in legge 23 aprile 2002 n. 73, in presenza della lex mitior successivamente introdotta dalla legge 4 novembre 2010 n. 183.
Quest’ultima legge, in particolare, prevede una riduzione della cornice edittale della sanzione nel caso del c.d. ravvedimento operoso e l’elisione totale delle sanzioni qualora dagli adempimenti contributivi precedentemente assolti, se pur con diversa qualificazione, emerga comunque la volontà di non occultare il rapporto di lavoro.

Il Giudice remittente osservava come anche la maxi- sanzione per lavoro nero deve qualificarsi come “sanzione penale” ai sensi dei criteri elaborati dalla Corte di Strasburgo (c.d.“criteri Engel”).
La norma, infatti, al di là del nomen iuris, ha senz’altro carattere penale, sia per la gravità ed il grado di severità della sanzione (euro 1.500,00- 12.000,00 euro per ogni lavoratore, oltre euro 150 per ciascuna giornata di lavoro in nero); sia per la generalità dei consociati cui è rivolta, che per lo scopo repressivo e preventivo della sanzione rispetto al fenomeno del lavoro nero.
Richiamava a proposito le sentenze Menarini c. Italia e Grande Stevens c. Italia.

Pertanto, sempre secondo il Giudice remittente, dalla natura penale della sanzione consegue l’applicabilità dell’art. 7 della Cedu come interpretato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso Scoppola c. Italia (Sentenza del 17settembre 2009), Mihai c. Romania e, dunque, l’applicazione retroattiva del trattamento sanzionatorio più mite sopravvenuto alla commissione del fatto, come affermato nelle richiamate sentenze della Corte di Strasburgo, alla quale, però, osta l’art. 1 della legge 689/1981 che non prevede per le sanzioni amministrative l’applicazione retroattiva della lex mitior.

Per tali motivi il Giudice remittente sospettava quest’ultima norma di illegittimità costituzionale, per contrasto con l’art. 117 della Costituzione per violazione dei parametri interposti rappresentati dagli artt. 6 e 7 della Cedu.

La Corte Costituzionale ha dichiarato la non fondatezza della denunciata incostituzionalità.

Come già affermato nella sentenza n. 236 del 2011, il giudice delle leggi ribadisce, infatti, che:

“ ancorchè tenda ad assumere un valore generale e di principio, la sentenza pronunciata dalla Corte nel caso Scoppola resta pur sempre legata alla concretezza della situazione che l’ha originata: la circostanza che il giudizio della Corte europea abbia ad oggetto un caso concreto e, soprattutto la peculiarità della singola vicenda su cui è intervenuta la pronuncia devono, infatti, essere adeguatamente valutate e prese in considerazione da questa Corte, nel momento in cui è chiamata a trasporre il principio affermato dalla Corte di Strasburgo nel diritto interno e ad esaminare la legittimità costituzionale di una norma per presunta violazione di quello stesso principio” .

Con riguardo al caso di specie, poi, la Corte Costituzionale rileva che la giurisprudenza della Corte Europea non ha mai avuto ad oggetto il sistema delle sanzioni amministrative complessivamente considerate, bensì solo specifiche discipline sanzionatorie che, valutate alla luce dei criteri Engel, assumono caratteristiche punitive ( riferimento a Grande Stevens e Menarini c. Italia).

Lo scrutinio di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e l’invocato intervento additivo della Corte Costituzionale travalicherebbe, secondo la Corte Costituzionale, l’obbligo convenzionale, in quanto estenderebbe al complessivo sistema sanzionatorio la portata del principio della lex mitior, finendo così per disattendere la necessità della preventiva valutazione della singola sanzione amministrativa alla luce dei criteri Engel, tanto più che la Corte Europea non avrebbe mai affermato l’applicazione in via generalizzata nel sistema delle sanzioni amministrative del principio della retroattività della legge più favorevole.

La decisione del Giudice delle leggi non appare, per vero, convincente.

Ancora una volta le argomentazioni con cui la Corte Costituzionale affronta il contrasto delle norme nazionali con la Cedu, si fondano, quasi “da copione”, sull’affermazione che la Corte Europea dei diritti dell’Uomo è chiamata a decidere sul caso concreto e che, sebbene la interpretazione del Giudice internazionale non possa essere disattesa, resta comunque sempre legata alla concretezza della situazione che l’ha originata.

In realtà non può disconoscersi che la Corte di Strasburgo, nell’interpretazione autonoma ed evolutiva della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo, afferma dei principi generali e ne verifica l’applicabilità al caso concreto.

E non vi è chi non veda come il principio, affermato nelle richiamate sentenze della Corte Europea, della applicazione della legge successiva più favorevole, abbia portata generale in presenza di norme cui deve attribuirsi carattere penale secondo l’interpretazione del Giudice internazionale e come, l’esigenza di applicazione in concreto dello stesso venga necessariamente da un caso concreto sottoposto al giudice, nazionale o internazionale a tutela del diritto invocato e tutelato nell’ambito degli artt. 6 e 7 della Cedu.

Se, dunque, nella giurisprudenza Cedu il principio dell’applicabilità della lex mitior successivamente intervenuta alla commissione dell’illecito penale, prima della sentenza, è argomentabile dall’applicazione dell’art. 7 della Cedu, non può non dedursi che la norma interna che limita il diritto fondamentale dell’individuo al trattamento penale più mite si pone in violazione delle garanzie sancite dalla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo.

D’altronde l’applicazione della pena più lieve intervenuta successivamente al fatto illecito è questione ormai pacifica e sancita espressamente sia nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (art. 49), sia all’art. 15 del Patto delle Nazioni Unite relativo ai diritti civili e politici, sia nell’art. 9 della Convenzione americana relativa ai diritti dell’Uomo.

L’intervento additivo sollecitato dal giudice remittente, con riguardo alle sanzioni amministrative con “connotazione penale,” avrebbe consentito al Giudice interno di dare una risposta di giustizia effettiva al ricorrente e di evitare che ciò debba, invece, ricercarsi, ancora una volta, oltre i confini domestici, con l’eventuale ricorso al Giudice internazionale.

Avv. IOLANDA DE FRANCESCO