Confisca urbanistica in presenza di declaratoria di prescrizione del reato di lottizzazione abusiva: nuova “spaccatura” tra Corte europea dei diritti dell’uomo e Consulta?

Sono ormai trascorsi otto anni da quando la Corte Costituzionale, con le note “sentenze gemelle” nn. 348 e 349 del 2011, ha riconosciuto, al c.d. Sistema Strasburgo, il rango di fonte sub-costituzionale (Cfr., sul punto, Tega, Le sentenze della Corte costituzionale nn. 348 e 349 del 2007: la Cedu da fonte ordinaria a fonte “sub-costituzionale” del diritto, in www.forumcostituzionale.it), ossia di fonte normativa “interposta”, secondo il parametro di cui all’art. 117, co. I, Cost. – sott’ordinata alla Costituzione, ma sovraordinata rispetto alla legge ordinaria

A rendere del tutto peculiare questo “assetto” nello scenario generale del diritto internazionale pattizio è, più di tutto, il rilievo che la Consulta ha attribuito non tanto alle disposizioni della CEDU in sé, quanto più all’interpretazione che di tali norme viene fornita dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Si tratterebbe, cioè, come la stessa Corte Costituzionale ha più volte precisato, di una funzione interpretativa eminente, che gli Stati contraenti hanno riconosciuto alla Corte europea, contribuendo con ciò a precisare i loro obblighi internazionali nella specifica materia>> (Corte cost., 24 ottobre 2007, n. 348. Corsivo non testuale), ed alla quale gli Stati contraenti, salvo l’eventuale scrutinio di costituzionalità, sono vincolati ad uniformarsi (Corte cost., n. 27 febbraio 2008, n. 39).

A tradire questi “buoni propositi”, tuttavia, vi è il forte riserbo, ravvisabile soprattutto nella giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni (ne riferisce Viganò, La Consulta e la tela di Penelope. Osservazioni a primissima lettura su C. cost., sent. 26 marzo 2015, n. 49, Pres. Criscuolo, Red. Lattanzi, in materia di confisca di terreni abusivamente lottizzati e proscioglimento per prescrizione, in www.penalecontemporaneo.it, 30 marzo 2015), nei confronti della Cedu e della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Testimonianza ne è la recentissima sentenza n. 49, del 26 marzo 2015, con la quale la Consulta ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Terza Sezione della Corte di cassazione (ord. 30 aprile 2014) e dal Tribunale ordinario di Teramo (ord. 17 gennaio 2014), in ordine alla violazione, da parte dell’art. 44, comma 2 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), dell’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 7 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta’ fondamentali, nella parte in cui detta norma consente che l’accertamento nei confronti dell’imputato del reato di lottizzazione abusiva – quale presupposto dell’obbligo per il giudice penale di disporre la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite – possa essere contenuto anche in una sentenza che dichiari estinto il reato per intervenuta prescrizione.

In particolare, i giudici a quibus hanno ravvisato il contrasto tra il citato co. II dell’art. 44 e il principio, affermato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo in occasione della sentenza 29 ottobre 2013, Varvara c. Italia, ric. n. 17475/09, secondo cui l’applicazione della confisca urbanistica nelle ipotesi di proscioglimento per estinzione del reato costituisce una violazione del principio di legalità sancito dall’art. 7 Cedu.
In particolare, in questa pronuncia la Corte di Strasburgo ha ricondotto la “presunzione d’innocenza”, di cui all’art. 27, co. II, Cost., nel principio di legalità, ex art. 7 Cedu: proprio da tale estensione deriva, infatti, l’impossibilità di disporre la sanzione amministrativa della confisca urbanistica, in presenza di una pronuncia di proscioglimento per intervenuta estinzione del reato.

Trattasi, a ben guardare, di una decisione tutt’altro che priva di precedenti.
Già nel caso Sud Fondi s.r.l. e altri c. Italia – Seconda Sezione – sentenza 20 gennaio 2009 (ricorso n. 75909/01, invero, la Corte europea dei diritti dell’uomo, questa volta argomentando in punto non di presunzione d’innocenza, ma di “colpevolezza”, aveva ritenuto che non fosse conforme all’art. 7 Cedu la condanna dell’imputato in presenza di un errore inevitabile ricadente sulla legge penale, e che non fosse irrogabile la confisca urbanistica in caso di assoluzione ex art. 5 cod. pen.

Da tali pronunce si ricava, dunque, che, secondo la Corte di Strasburgo, per quanto formalmente distinte, confisca urbanistica e pena sono provvedimenti sostanzialmente assimilabili; come tali, essi vanno entrambi ricondotti entro le garanzie proprie del diritto penale.
Tornando al caso che occupa, la Corte costituzionale, pur ribadendo che il carattere sub-costituzionale della CEDU impone un raffronto tra le regole da essa ricavate e la Costituzione, ha, in primo luogo, escluso che la Corte di Strasburgo possa fornire un’interpretazione “convenzionalmente orientata”, della normativa nazionale, rientrando tale attività tra le competenze del giudice interno e non del giudice sovranazionale; in secondo luogo, la Consulta ha precisato che l’anzidetta attività di ermeneus adeguatrice delle norme interne ai principi della Cedu non può e non deve, comunque, mettere in discussione il predominio assiologico della Costituzione sulla CEDU.
Proprio dall’”argomento assiologico” la Corte ha tratto spunto per addurre un ulteriore motivo di inammissibilità dei ricorsi: Le garanzie che l’art. 7 della CEDU offre rispetto alla confisca urbanistica sono certamente imposte, nell’ottica della Corte di Strasburgo, dall’eccedenza che tale misura può produrre rispetto al ripristino della legalità violata (sentenza 20 gennaio 2009, Sud Fondi srl e altri contro Italia), a propria volta frutto delle modalità con cui l’istituto è configurato nel nostro ordinamento.
Esse però non pongono in ombra che la potestà sanzionatoria amministrativa, alla quale tale misura è affidata prima dell’eventuale intervento del giudice penale, ben si lega con l’interesse pubblico alla «programmazione edificatoria del territorio» (sentenza n. 148 del 1994), alla cui cura è preposta la pubblica amministrazione. Un interesse, vale la pena di aggiungere, che non è affatto estraneo agli orizzonti della CEDU (sentenza 8 novembre 2005, Saliba contro Malta

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La Consulta ha concluso, infine, che i principi affermati dalla sentenza Varvara c. Italia, per quanto provenienti da un Giudice a cui spetta di pronunciare la parola ultima (sentenza n. 349 del 2007) in ordine a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi Protocolli, secondo quanto le parti contraenti hanno stabilito in forza dell’art. 32 della CEDU, nondimeno non possono ritenersi nel caso di specie del tutto vincolanti per il giudice interno, in quanto non ancora espressive di un diritto consolidato.
In altre parole, la Corte ha introdotto, forse arrogandosi un eccessivo margine di apprezzamento in merito al diritto della Cedu, un “limite di vincolatività interpretativa” delle sentenze della Corte di Strasburgo, rispetto ai giudici nazionali; tale limite risiederebbe, essenzialmente, nel numero di pronunce che richiamano il principio oggetto di valutazione e nell’autorità da cui esse promanano.

E difatti:

Solo nel caso in cui si trovi in presenza di un “diritto consolidato” o di una “sentenza pilota”, il giudice italiano sarà vincolato a recepire la norma individuata a Strasburgo, adeguando ad essa il suo criterio di giudizio per superare eventuali contrasti rispetto ad una legge interna, anzitutto per mezzo di «ogni strumento ermeneutico a sua disposizione», ovvero, se ciò non fosse possibile, ricorrendo all’incidente di legittimità costituzionale (sentenza n. 80 del 2011). Quest’ultimo assumerà di conseguenza, e in linea di massima, quale norma interposta il risultato oramai stabilizzatosi della giurisprudenza europea, dalla quale questa Corte ha infatti ripetutamente affermato di non poter «prescindere» (ex plurimis, sentenza n. 303 del 2011), salva l’eventualità eccezionale di una verifica negativa circa la conformità di essa, e dunque della legge di adattamento, alla Costituzione (ex plurimis, sentenza n. 264 del 2012), di stretta competenza di questa Corte.
Mentre, nel caso in cui sia il giudice comune ad interrogarsi sulla compatibilità della norma convenzionale con la Costituzione, va da sé che questo solo dubbio, in assenza di un “diritto consolidato”, è sufficiente per escludere quella stessa norma dai potenziali contenuti assegnabili in via ermeneutica alla disposizione della CEDU, così prevenendo, con interpretazione costituzionalmente orientata, la proposizione della questione di legittimità costituzionale.
Trattasi, all’evidenza, di argomentazioni che denotano un atteggiamento di forte chiusura della Corte costituzionale nei confronti del “sistema Strasburgo”; e ciò non tanto per la pronuncia di inammissibilità dei ricorsi con cui è stato deciso il caso in oggetto, quanto più per le motivazioni di ampio respiro che la supportano.
Ad un incipit in cui molto viene concesso alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo non corrispondono, infatti, nella parte conclusiva della sentenza, manifestazioni di altrettanta apertura nei confronti della Cedu e della giurisprudenza europea.
 
 
Stante la recente rimessione alla Grande Camera della questione relativa al rapporto tra confisca urbanistica e prescrizione (caso Caso Hotel Promotion Bureau S.r.l. e a. c. Italia (ric. 34163/07. V. nota 1), non si può far altro che “assistere agli eventi”, in attesa di una definitiva soluzione della questione.

Dott. Pio Gaudiano
Praticante avvocato nel Distretto della Corte d’Appello di Bari
Cultore della materia per le cattedre di Diritto penale II, Diritto penale dell’economia, diritto sanzionatorio degli enti, Diritto penale minorile, Diritto penale comparato, Diritto penale minorile, presso l’Università degli Studi di Foggia.