Con Versaci c. Italia (Ricorso n. 3795/22), la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo affronta attraverso un “reasons-based approach” il tema del delicato bilanciamento tra la tutela della vita privata dell’individuo e l’interesse pubblico a prevenire l’infiltrazione criminale in settori economici sensibili come quello del gioco d’azzardo. La controversia riguarda, infatti, il rifiuto delle autorità italiane di concedere una licenza di pubblica sicurezza a un cittadino che intendeva svolgere attività di raccolta di scommesse per conto di una società estera, basandosi sulla valutazione della sua “moralità” secondo il diritto interno.
Il caso
Il caso Versaci c. Italia riguarda un cittadino italiano che ha avviato un’attività di accettazione di scommesse in Italia per conto di una società austriaca di bookmaker nell’ottobre 2014. A seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, che prevedeva la possibilità per gli operatori non autorizzati di regolarizzare la propria posizione, il ricorrente ha presentato domanda per ottenere la necessaria licenza di pubblica sicurezza.
Il 12 gennaio 2016, il questore di Reggio Calabria ha notificato al ricorrente l’intenzione di respingere la sua istanza, sostenendo che questi non soddisfaceva il requisito di “buona moralità” previsto dall’articolo 11, paragrafo 2, del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS). Le motivazioni addotte erano essenzialmente due: da un lato, un parente stretto del ricorrente era stato coinvolto in un procedimento giudiziario relativo al traffico di stupefacenti ed era stato sottoposto a misure preventive; dall’altro, il ricorrente era stato frequentemente trovato in compagnia di persone con precedenti penali e di polizia per vari reati.
Nonostante le contestazioni del ricorrente, il 3 febbraio 2016 il questore ha formalmente respinto la domanda di autorizzazione, ordinandogli di cessare la sua attività. Il ricorrente ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) della Calabria, sostenendo che i criteri decisionali stabiliti dalla giurisprudenza non erano stati rispettati e che il rifiuto non era fondato su motivi pertinenti o sufficienti.
Sia il TAR che, successivamente, il Consiglio di Stato hanno respinto i ricorsi del signor Versaci, confermando la legittimità del diniego della licenza. In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la valutazione del questore non fosse arbitraria o irragionevole, considerando il contesto specifico e i rischi connessi all’attività di organizzazione, raccolta e gestione di scommesse sportive, che poteva essere utilizzata per riciclare denaro proveniente da attività illecite.
Il quadro normativo italiano e la nozione di “buona condotta”
Il quadro normativo italiano in materia di licenze di pubblica sicurezza si fonda principalmente sul Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773, noto come Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS). L’articolo 11 di tale decreto stabilisce che le licenze di polizia possono essere negate a una persona che non può dimostrare di essere di “buon carattere” (buona condotta). L’articolo 88 prevede specificamente che la concessione per l’esercizio delle scommesse possa essere rilasciata solo a soggetti autorizzati dai Ministeri o da altri enti competenti.
La nozione di “buona moralità” ha subito un’evoluzione significativa nel sistema giuridico italiano. Con la sentenza n. 440 del 2 dicembre 1993, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità dell’articolo 11, comma 2, del TULPS nella parte in cui poneva a carico dell’interessato l’onere della prova del “buon carattere”. La Corte ha riconosciuto che tale nozione conferiva un ampio potere discrezionale alla pubblica amministrazione e ha affermato che, per non entrare in conflitto con l’esigenza di certezza e per evitare il rischio di arbitrarietà, era necessaria una definizione precisa delle condizioni specifiche che la valutazione doveva soddisfare.
A seguito di questa pronuncia, il Ministero dell’Interno ha adottato la circolare 30 ottobre 1996, n. 1763, con lo scopo di chiarire il significato di “buona moralità” e definire criteri oggettivi per la sua valutazione. La circolare ha stabilito che la valutazione doveva essere effettuata in modo oggettivo, escludendo aspetti relativi alla vita privata dell’individuo e considerando “solo fatti specifici e oggettivamente verificabili derivanti dalla vita personale dell’individuo, compresa la sua situazione familiare” che potessero far sorgere dubbi circa l’idoneità dell’interessato alle attività per le quali era richiesta l’autorizzazione.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha ulteriormente precisato che una persona poteva essere legittimamente considerata non “di buona condotta” sulla base di fatti e circostanze che, pur non comportando reati, potevano fondare un “giudizio predittivo” basato sulla probabilità di abuso della licenza. In questo contesto, le autorità amministrative potevano prendere in considerazione i legami familiari e sociali del richiedente, ma con la precisazione che tali elementi non erano di per sé sufficienti a giustificare il diniego di una licenza, essendo necessaria una valutazione concreta del rischio di abuso.
L’applicabilità dell’articolo 8 della Convenzione
Uno dei punti cruciali della sentenza Versaci c. Italia riguarda l’applicabilità dell’articolo 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, che tutela il diritto al rispetto della vita privata e familiare. Il ricorrente sosteneva che il rifiuto di concedergli una licenza di pubblica sicurezza costituisse un’ingerenza nel suo diritto al rispetto della vita privata e professionale, in quanto basato su una valutazione dei suoi legami familiari e sociali.
Il Governo italiano, invece, contestava l’applicabilità dell’articolo 8, sostenendo che la misura contestata non riguardasse aspetti della vita privata del ricorrente in quanto tale, ma si fondasse piuttosto su una valutazione del rischio che l’attività di organizzazione delle scommesse potesse essere utilizzata per il riciclaggio di denaro derivante da attività illecite.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha adottato nel caso un “reasons-based approach””, esaminando se le motivazioni alla base della misura contestata fossero legate alla vita privata del ricorrente. Ha ricordato che, sebbene dall’articolo 8 non possa derivare alcun diritto generale all’impiego o alla scelta di una determinata professione, la nozione di “vita privata” non esclude, in linea di principio, le attività di natura professionale o imprenditoriale.
Nel caso specifico, la Corte ha ritenuto che i motivi del rigetto della domanda di autorizzazione fossero talmente direttamente connessi alla sfera della vita privata del ricorrente da giustificare l’applicabilità dell’articolo 8. In particolare, le autorità nazionali avevano basato la loro decisione su un comportamento non direttamente imputabile al richiedente, ma piuttosto ad altre persone con cui il richiedente aveva legami sociali o familiari, al fine di concludere che il richiedente non era di “buon carattere”.
Questa valutazione è particolarmente significativa in quanto dimostra come la Corte riconosca che decisioni amministrative che si basano su legami sociali e familiari possono interferire con il diritto al rispetto della vita privata, anche quando riguardano l’accesso a determinate attività professionali. L’applicabilità dell’articolo 8 non ne implica, però, l’automatica violazione, rendendosi necessario un giudizio di valutazione della giustificazione della ingerenza ai sensi del paragrafo 2 della morma convenzionale e , dunque, la necessaria verifica se la misura fosse prevista da una legge prevedibile ed accessibile e se fosse proporzionata e necessaria in una società democratica nel perseguimento di uno scopo legittimo.
La qualità della legge e la prevedibilità del concetto di “buona condotta”
Il ricorrente sosteneva che la base giuridica del rigetto della sua domanda di licenza di pubblica sicurezza non fosse conforme ai requisiti di qualità della Convenzione, in quanto la nozione di “buona condotta” era vaga e poco chiara, non consentendo di definire con sufficiente precisione la portata del potere discrezionale conferito all’autorità di polizia.
La Corte ha riconosciuto che la nozione di “buona condotta” poteva dare luogo a incertezza e ambiguità, come rilevato anche dalla Corte Costituzionale italiana nelle sue sentenze. Tuttavia, ha osservato che il significato di tale nozione era stato chiarito attraverso orientamenti sulla prassi amministrativa (in particolare la circolare ministeriale n. 1763/1996) e la giurisprudenza nazionale, che avevano fornito parametri sufficienti per renderla prevedibile.
In particolare, la Corte ha preso atto che la circolare ministeriale aveva stabilito criteri chiari per la valutazione della “buona condotta”, escludendo elementi ideologici o politici e limitando la valutazione a fatti specifici e oggettivamente verificabili che potessero indicare un rischio di abuso della licenza. La giurisprudenza amministrativa aveva ulteriormente precisato che tale valutazione doveva consistere in un giudizio ragionato e ragionevole della probabilità che specifici atti, fatti o relazioni, per loro natura, caratteristiche, gravità o contesto, potessero far temere un abuso della licenza di pubblica sicurezza.
In conclusione, pur riconoscendo che la disposizione normativa fosse stata formulata in modo da suscitare incertezza e ambiguità, la Corte ha ritenuto che la prassi amministrativa e la giurisprudenza nazionale avessero fornito chiarimenti che rendevano sufficientemente prevedibile la nozione di “buona condotta”, soddisfacendo così i requisiti di “qualità della legge” ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione.
Il controllo giurisdizionale come garanzia contro l’arbitrarietà
Un aspetto fondamentale nella valutazione della conformità dell’ingerenza ai requisiti dell’articolo 8 della Convenzione riguarda l’esistenza di garanzie sufficienti contro l’arbitrarietà, in particolare attraverso un adeguato controllo giurisdizionale delle decisioni amministrative che limitano i diritti individuali.
Il ricorrente sosteneva che il quadro giuridico interno non forniva garanzie sufficienti contro l’arbitrarietà, in quanto non consentiva un controllo giurisdizionale completo della decisione amministrativa contestata. In particolare, lamentava che, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la valutazione dell’autorità di polizia poteva essere contestata solo in caso di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità manifesta e/o sviamento.
La Corte ha riconosciuto l’importanza del controllo giurisdizionale, richiamando quanto già affermato dalla Corte Costituzionale italiana, secondo cui per essere compatibile con i principi costituzionali pertinenti, un concetto vago come quello di “buona condotta” doveva essere sottoposto al controllo giurisdizionale completo dei tribunali amministrativi.
Nel caso di specie, la Corte ha rilevato che la decisione del questore poteva essere impugnata dinanzi al tribunale amministrativo e successivamente al Consiglio di Stato, entrambi giudici imparziali e indipendenti. Prima di ogni giudizio, il ricorrente poteva contestare i motivi addotti dall’autorità e presentare le sue argomentazioni. I due organi giurisdizionali avevano il potere di esercitare un controllo che non si limitava alla mera legalità, ma si estendeva alla valutazione della motivazione della decisione.
La Corte ha altresì osservato che, nonostante l’ampio potere discrezionale conferito all’autorità di polizia, il controllo giurisdizionale non era limitato ai soli casi di arbitrarietà o manifesta irragionevolezza, ma comprendeva una valutazione più ampia della fondatezza della decisione. Nel caso specifico, sia il TAR che il Consiglio di Stato avevano esaminato le censure del ricorrente e valutato se le circostanze di fatto fossero idonee a giustificare il diniego della licenza.
In conclusione, la Corte ha ritenuto che il controllo giurisdizionale in atto fosse sufficiente a garantire contro l’ingerenza arbitraria nei diritti fondamentali da parte delle autorità nazionali, soddisfacendo così i requisiti di legalità ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione.
La necessità e la proporzionalità dell’ingerenza in una società democratica
Un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata è giustificata ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, della Convenzione solo se, oltre ad essere conforme alla legge, persegue uno scopo legittimo ed è necessaria in una società democratica per raggiungerlo. Quest’ultimo requisito implica che l’ingerenza risponda a un “bisogno sociale imperioso” e che sia proporzionata allo scopo legittimo perseguito.
Nel caso di specie, la Corte ha riconosciuto che l’ingerenza perseguiva lo scopo legittimo di prevenire l’ordine e la criminalità, in particolare evitando il rischio di infiltrazioni criminali e di riciclaggio di denaro nel settore del gioco d’azzardo. Ha quindi dovuto valutare se le misure adottate fossero necessarie e proporzionate a tale scopo.
Il ricorrente sosteneva che il rifiuto della licenza non era né necessario né proporzionato, in quanto le autorità non avevano fornito motivazioni pertinenti e sufficienti e il processo decisionale non aveva tutelato adeguatamente i suoi interessi. In particolare, lamentava che le autorità avevano applicato una “presunzione di cattivo carattere” e non avevano preso in considerazione gli elementi di prova e gli argomenti da lui presentati.
La Corte ha innanzitutto riconosciuto che le autorità nazionali godevano di un ampio margine di discrezionalità in questo ambito, tenuto conto del contesto regionale specifico e della necessità di prevenire il rischio di infiltrazioni criminali nel settore del gioco d’azzardo. Ha quindi esaminato se il questore avesse fornito motivi pertinenti e sufficienti per il diniego della licenza.
Pur osservando che la motivazione della decisione del questore era piuttosto breve e avrebbe beneficiato di maggiori dettagli, la Corte ha ritenuto che essa si basasse su un’adeguata valutazione dei fatti e fornisse motivi pertinenti e sufficienti per ritenere che il ricorrente non avesse la “buona moralità” richiesta. In particolare, la decisione si fondava su indagini relative alle circostanze concernenti il carattere del ricorrente e il suo ambiente sociale e familiare, e teneva conto dei rischi specifici nell’area geografica in cui il ricorrente intendeva esercitare l’attività.
La Corte ha inoltre valutato se il rifiuto fosse stato sottoposto a un controllo giurisdizionale sufficiente, constatando che sia il TAR che il Consiglio di Stato avevano esaminato le ragioni addotte dal questore alla luce delle censure del ricorrente, e avevano concluso che esistevano motivi pertinenti e sufficienti per respingere la domanda di licenza.
In conclusione, la Corte ha ritenuto che, tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità dello Stato in questo ambito, l’ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata del ricorrente fosse necessaria in una società democratica, non sussistendo pertanto una violazione dell’articolo 8 della Convenzione.Opinioni dissenzienti e prospettive critiche
Particolarmente stimolante è l’opinione dissenziente dei giudici Felici e Paczolay, che pur non prevalendo nella decisione finale, offre una importante sollecitazione per un rafforzamento degli standard di motivazione, prevedibilità e controllo giurisdizionale nelle materie in cui sono coinvolte libertà fondamentali e poteri discrezionali dell’amministrazione. Secondo tale impostazione, la vaghezza del concetto di “buona condotta” e la limitatezza del sindacato giurisdizionale avrebbero integrato una violazione dell’articolo 8 CEDU, in quanto non sufficientemente garantite contro l’arbitrarietà, né idonee a soddisfare le esigenze di legalità, necessità e proporzionalità delle restrizioni ai diritti fondamentali.
Opinioni dissenzienti e prospettive critiche
Particolarmente stimolante è l’opinione dissenziente dei giudici Felici e Paczolay, che pur non prevalendo nella decisione finale, offre una importante sollecitazione per un rafforzamento degli standard di motivazione, prevedibilità e controllo giurisdizionale nelle materie in cui sono coinvolte libertà fondamentali e poteri discrezionali dell’amministrazione. Secondo tale impostazione, la vaghezza del concetto di “buona condotta” e la limitatezza del sindacato giurisdizionale avrebbero integrato una violazione dell’articolo 8 CEDU, in quanto non sufficientemente garantite contro l’arbitrarietà, né idonee a soddisfare le esigenze di legalità, necessità e proporzionalità delle restrizioni ai diritti fondamentali.
Molto preoccupante risulta, d’altra parte, la posizione del Giudice italiano Sabato, espressa nella sua opinione separata, con riguardo al ritenuto mancato previo esperimento dei rimedi interni e la conseguente invocata inammissibilità del ricorso. Il Giudice ritiene non sufficiente che le doglianze vengano rilevate innanzi ai Giudici nazionali “almeno nella sostanza”, ma piuttosto secondo i canoni propri della Convenzione. È evidente come questa interpretazione eccessivamente formalista del principio di sussidiarietà metta pericolosamente in discussione il diritto stesso al ricorso individuale innanzi alla CEDU.
Tale approccio, se accolto, potrebbe infatti rendere estremamente difficile l’accesso alla Corte per i cittadini, imponendo loro l’onere di formulare i propri ricorsi nazionali già in termini esplicitamente convenzionali, con un rigore formalistico che contrasta con lo spirito stesso della Convenzione e con la sua interpretazione evolutiva e sostanzialistica. Questo rischierebbe di trasformare il principio di sussidiarietà da strumento di dialogo tra ordinamenti a barriera procedurale per l’accesso alla giustizia internazionale.
In conclusione, la sentenza Versaci c. Italia, con le sue opinioni separate, rappresenta un importante contributo al dialogo giurisprudenziale sulla portata e i limiti del diritto al rispetto della vita privata, e sul delicato equilibrio tra la tutela dei diritti individuali e la protezione dell’interesse pubblico in una società democratica. Le questioni sollevate certamente continueranno a essere rilevanti nei prossimi anni, soprattutto in un’epoca in cui le esigenze di sicurezza e prevenzione della criminalità sembrano talvolta prevalere sulla tutela dei diritti individuali.
Avv. Iolanda DE FRANCESCO. Foro di Lecce patrocinante innanzi alla CEDU